Відповіді на ключові запитання територіальних громад України за результатами вебінару за темою: «Публічно-приватне партнерство»
Було обрано топ 12 запитань від муніципалітетів, адже в більшій мірі вони стосувалися не застосування Закону, а викладенню реальної ситуації на місцях органів місцевого самоврядування.
Усі відповіді базуються на нормах Закону України «Про публічно-приватне партнерство» (із врахуванням актуальних змін щодо цифровізації та управління публічними інвестиціями РІМ). 
1. Основними бар’єрами та ризиками при впровадженні проєктів ППП громади зазначили їх недостатню обізнаність щодо нових механізмів партнерства
Відповідь: Публічно-приватне партнерство (ППП) (ст. 1 Закону) — це довгострокова, юридично оформлена співпраця між органом місцевого самоврядування (публічним партнером) та приватним бізнесом (приватним партнером). Бізнес бере на себе зобов'язання створити (побудувати, реконструювати) об'єкт інфраструктури та здійснювати його подальше управління (експлуатацію, обслуговування), а громада отримує якісну послугу та залучає приватні кошти без втрати контролю над майном.
2. Високі транзакційні витрати та дефіцит інституційної спроможності. Якісна підготовка пре-інвестиційної документації (ТЕО, фінансова модель, матриця розподілу ризиків) вимагає залучення вузькопрофільних технічних, юридичних та фінансових радників. Для місцевого бюджету покриття цих транзакційних витрат на етапі, коли інвестор ще не залучений, є значним фінансовим навантаженням. Крім того, структурування складних договорів вимагає постійного підвищення експертизи фахівців на місцях
Відповідь: Нестача кваліфікованих фахівців у штаті територіальних громад є системною проблемою, оскільки підготовка ППП вимагає одночасних глибоких знань у сферах проєктного менеджменту, фінансового моделювання та прав. Закон України про ППП пропонує легальний вихід з цієї ситуації через делегування та залучення зовнішньої експертизи:
-
залучення радників (ст. 10, 31 Закону), державні та місцеві органи влади мають право на конкурсних засадах залучати радників для підготовки техніко-економічного обґрунтування (ТЕО), розробки конкурсної документації та проєкту договору. Фінансування радників може здійснюватися за рахунок міжнародної технічної допомоги (грантів) або компенсуватися переможцем конкурсу;
-
рекомендовано інтегрувати фахівців різних підрозділів (фінансистів, юристів, архітекторів) в одну команду, а також звертатися за безкоштовною методологічною підтримкою до Асоціацією міст України.
Створення мультидисциплінарних робочих груп: до складу групи в громаді обов'язково мають входити юристи, фінансисти, землевпорядники та профільні фахівці (комунальники, освітяни тощо).
На сьогодні центральні органи влади розробляють стандартизовані шаблони уніфікованих форм договорів, концептуальних записок та критеріїв оцінки для проєктів, що значно полегшує роботу на місцях.
3. Ризики недостатньої конкуренції під час конкурсного відбору
Відповідь: Брак заявок від інвесторів зводить нанівець переваги ринкового відбору. З метою мінімізувати цей ризик, Закон встановлює чіткі антимонопольні та прозорі процедури:
-
визначення приватного партнера здійснюється виключно на конкурсній основі (ст. 14 Закону), крім випадків, прямо передбачених законом, наприклад, ініціювання чинним орендарем за особливих умов;
-
якщо проєкт є складним або інноваційним, публічний партнер може застосовувати процедуру конкурентного діалогу. В такий легальний спосіб можливо обговорити з потенційними учасниками технічні та юридичні рішення ще до подачі остаточних конкурсних пропозицій, що значно підвищує інтерес бізнесу та якість заявок;
-
муніципалітетам рекомендується проводити попередні ринкові консультації (презентації для бізнес спільнот) до офіційного оголошення конкурсу, щоб оцінити реальний інтерес ринку.
4. Складність контролю виконання довгострокових зобов’язань приватного партнера та можливість виникнення залежності територіальних громад від одного надавача суспільно важливих послуг.
Відповідь: Оскільки договори ППП укладаються на строк від 5 до 50 років (ст. ), контроль за приватним партнером є критично важливим для уникнення монопольної залежності («vendor lock-in»):
-
ст. 59 Закону, передбачає здійснення контролю Держави в особі Мінекономіки та безпосередньо публічний партнер (територіальна громада) здійснюють регулярний моніторинг виконання договорів. Приватний партнер зобов’язаний щорічно подавати звіти про виконання інвестиційних та експлуатаційних зобов’язань;
-
залежність нівелюється чіткими критеріями якості, тобто застосування механізму KPI. Якщо інвестор порушує показники ефективності, то територіальна громада має право застосовувати штрафні санкції, зменшити виплати (наприклад, при оплаті за доступність) або в односторонньому порядку розірвати договір;
-
об’єкт ППП (якщо він є об’єктом комунальної власності) після завершення договору або у разі його дострокового розірвання обов’язково залишається або повертається у власність територіальної громади. Приватний партнер не може його відчужувати.
5. Складність пошуку партнерів, недовіра бізнесу.
Відповідь: Приватний капітал неохоче йде у довгострокові проєкти, якщо не бачить прозорих правил гри та захисту своїх прав. Закон України про ППП містить прямі норми щодо захисту інтересів інвестора:
-
гарантії стабільних умов договору публічно-приватного партнерства передбачені ст. 32 Закону. Так до прав і обов’язків приватного партнера застосовується законодавство, чинне на день укладання договору. Якщо після укладання договору законодавство змінюється (наприклад, збільшуються податки або змінюються правила ліцензування), умови договору змінюються так, щоб інвестор не зазнав збитків (крім змін у сфері оборони, національної безпеки та екології);
-
співпраця з міжнародними фінансовими організаціями (ЄБРР, ЄІБ, IFC та інші) як кредиторами проєкту виступає найкращим «щитом» для приватного бізнесу, оскільки територіальні громади мають вищу відповідальність перед міжнародними інституціями.
6. Що робити громадам, які знаходяться поблизу зони бойових дій або мають високі безпекові ризики, які знижують інвестиційну привабливість території для приватних партнерів?
Відповідь: Воєнні ризики вимагають нестандартних підходів. Можливості територіальних громад полягають у переході від масштабних інфраструктурних об’єктів до моделі «Малих ППП» (швидкі локальні проєкти: котельні на біомасі, термомодернізація, сонячні станції на дахах лікарень).
На державному рівні розширено мандат експортно-кредитного агентства (ЕКА), а також залучено міжнародні фонди (MIGA. DFC). Територіальна громада у пре-інвестиційній документації має чітко прописувати розподіл безпекових ризиків: у разі форс-мажору (руйнування об’єкта внаслідок бойових дій) зобов’язання інвестора призупиняються за рахунок міжнародних репараційних фондів чи державних програм відбудови.
Для таких громад діють спеціальні інструменти зниження ризиків:
-
залучення Багатостороннього агентства з гарантування інвестицій (MIGA) чи DFC для страхування воєнних ризиків приватного партнера;
-
гнучкі умови договорів (Force Majeure): у договорах ППП детально прописуються форс-мажорні обставини, пов'язані з бойовими діями, руйнуванням майна та компенсаційними механізмами з боку держави;
-
пріоритет на швидку окупність або оплату за доступність: для зон із підвищеним ризиком доцільно обирати моделі, де держава або донори виступають гарантом виплат, мінімізуючи ризик неотримання доходу від користувачів.
7. Обмеженість місцевого бюджету щодо співфінансування проєктів та забезпечення довгострокових фінансових зобов'язань
Ст. 8 Закону, передбачає джерела фінансування публічно-приватного партнерства здійснюється за рахунок:
1) фінансових ресурсів приватного партнера;
2) фінансових ресурсів, запозичених у встановленому порядку;
3) коштів державного та місцевих бюджетів, коштів державних, комунальних підприємств, установ, організацій, господарських товариств публічного сектору;
4) грантів для проектів ППП;
5) інших джерел, не заборонених законодавством.
ППП на основі платежів користувачів: інвестор заробляє на тарифах, які сплачують безпосередньо громадяни чи бізнес за користування об'єктом (наприклад, вокзали, аеропорти, морські порти, рекреаційні зони).
ППП на основі оплати держсектору (Оплата за доступність / Availability payments): публічний партнер (громада) регулярно платить інвестору з бюджету за те, що об'єкт побудовано і він утримується у належному технічному стані відповідно до встановлених KPI (наприклад, школи, дитсадки, адміністративні будівлі, очисні споруди).
Змішана модель: часткове покриття витрат відбувається за рахунок тарифів користувачів, а решта (дефіцит фінансування) компенсується з місцевого чи державного бюджету.
8. Що таке «Оплата за доступність» (Availability payments) та «Оплата за результат»?
Відповідь: оплата за доступність (Availability payment): це регулярні фіксовані платежі, які громада виплачує приватному партнеру після введення об'єкта в експлуатацію. Головна умова — об'єкт має бути доступним для використання та відповідати стандартам якості. Якщо лікарня чи школа зачинена або не опалюється з вини приватного партнера, плата зменшується або не нараховується.
Оплата за результат (Performance-based payment): модель, за якої розмір виплат безпосередньо залежить від досягнення конкретних вимірюваних показників ефективності (KPI) — наприклад, обсяг очищеної води, кількість успішно пролікованих пацієнтів чи економія енергоресурсів при термомодернізації.
9. Як працює гібридна модель фінансування ППП?
Відповідь: Гібридна модель дозволяє поєднувати декілька джерел фінансування для зменшення навантаження на місцевий бюджет та зниження ризиків для інвестора.
Складові гібридного фінансування:
-
власний капітал приватного партнера;
-
запозичені ресурси (кредити комерційних банків, МФО, таких як ЄБРР, ЄІБ, IFC);
-
кошти державного чи місцевого бюджету (співфінансування капітальних витрат).
Гранти від міжнародних донорів на етапі підготовки або будівництва. Гранти можуть надаватися безпосередньо громаді для капітального гранту або на рахунок державної компанії для подальшої компенсації інвестору.
Якщо громада планує реалізувати будь-який інвестиційний проєкт вартістю понад 50 млн грн за рахунок бюджетних коштів, вона зобов'язана спочатку провести тестування на доцільність реалізації цього проєкту через механізм ППП.
Тільки у разі, якщо тест довів неможливість залучення приватного партнера (наприклад, через відсутність комерційного інтересу або високі специфічні ризики), проєкт може претендувати на пряме бюджетне фінансування.
Це стимулює місцеву владу мислити категоріями інвестиційної привабливості та ефективного використання ресурсів.
10. Складність залучення приватних інвесторів до реалізації проєктів соціальної інфраструктури, які мають значний суспільний ефект, але обмежену комерційну окупність, недостатня поінформованість потенційних інвесторів про ресурси
Відповідь: Соціальні об’єкти (школи, лікарні, очисні споруди) можуть окупатися за рахунок прямих платежів від населення. Саме тому, Закон передбачає гнучкі комерційні моделі:
- ст. 5 Закону, передбачає в межах одного договору ППП дозволяється поєднувати збиткову (соціальну) та прибуткову (комерційну) діяльність. Наприклад, інвестор будує комунальну лікарню, але отримує право відкрити в ній приватну аптеку, діагностичний центр або кафе;
- для проєктів із низькою окупністю застосовується модель оплати за доступність (Availability payments), коли територіальна громада компенсує витрати інвестора частинами протягом 10-20 років за умови належного утримання об’єкта, або надає капітальний грант (співфінансування) на етапі будівництва.
11. Брак внутрішньої експертизи для підготовки документації за стандартами ЄС та управління процесом в Електронній торговельній системі (ЕТС)
Відповідь: В п. 11 ст. 1 Закону, зазначено визначення:
11) електронна торгова система (далі - ЕТС) - дворівнева інформаційно-комунікаційна система, що забезпечує можливість проведення конкурсу і включає центральну базу даних та електронні майданчики, які взаємодіють із центральною базою даних через інтерфейс програмування додатків такої центральної бази даних.
Закон передбачає створення єдиної електронної торгової системи (ЕТС) — дворівневої інформаційно-комунікаційної системи для управління всіма ППП-процедурами: від оголошення проєкту до завершення конкурсного відбору та укладення договору
ЕТС включатиме:
-
центральну базу даних;
-
електронні майданчики;
-
автоматизований обмін інформацією між усіма учасниками процедур
Ця норма наближає українську систему до стандартів ЄС, забезпечує публічність, доступність та зменшує корупційні ризики
Інвестори зможуть в електронному форматі:
-
ознайомлюватися з активними та запланованими проєктами ППП;
-
отримувати конкурсну документацію;
-
подавати заявки та конкурсні пропозиції;
-
відстежувати результати процедур.
Повний запуск ЕТС для ППП — не пізніше 1 січня 2027 року.
До початку функціонування ЕТС конкурсні процедури проводяться без її використання з оприлюдненням інформації через веб-портал уповноваженого органу.
12. Інтеграція ППП у нову архітектуру управління публічними інвестиціями (PIM). З огляду на імплементацію європейських підходів до регіональної політики та управління публічними інвестиціями, процедури ініціювання ППП вимагають повної синхронізації з цифровою екосистемою DREAM. Наразі бракує чітких алгоритмів, які б дозволили інфраструктурним проєктам, що реалізуються через механізм ППП, проходити етапи верифікації в системі так само безперешкодно, як і традиційні проєкти капітального будівництва
Відповідь: Великі інвестиційні проєкти (понад 50 млн грн) спочатку вноситься до екосистеми DREAM та проходить автоматичний «інвестиційний фільтр». Система аналізує, чи спроможний бізнес реалізувати цей проєкт через ППП.
Якщо аналіз DREAM показує, що проєкт має потенціал комерціалізації або операційної ефективності бізнесу, територіальна громада отримує рекомендацію готувати його як ППП. Тільки після офіційної відмови приватного сектору (через відсутність попиту) проєкт може претендувати на прямі субвенції з Державного бюджету. Це стимулює територіальні громади створювати пули «Малих ППП» (наприклад, об’єднувати 10 проєктів термомодернізації дитсадків з системи DREAM в один великий лот для інвестора).
Муніципальний центр з відновлення
Асоціації міст України
